Краткий анализ за период 1995-2000 г.г.

Основные мотивы заинтересованности частного бизнеса, в частности, компаний типа ЭСКО, в развитии законодательной и нормативной базы энергосбережения

Экономические стимуляторы

Административная политика

Инвестиционная и бюджетная политика

Механизмы совершенствования и мониторинг результативности.

1.Краткий анализ за период 1995-2000 гг.

Закон Украины Об энергосбережении принят Верховной Радой в 1994 году, что положило начало создания законодательной и нормативной базы энергосбережения (ЭС) в Украине. на данный момент на веб-сайте Госкомитета по энергосбережению Украины приведен полный перечень утвержденных документов, образующих законодательную и нормативную базу ЭС [1].

Если коротко сказать о востребованности обществом этой базы, то ответ будет прост - на данный момент она не востребована.

Украинское общество на данный момент живет по другим, писаным и неписаным нормам - ЭС так же не стало новой культурой жизнеобеспечения и хозяйствования. Наиболее мощными стимулами сбережения энергии по прежнему являются дефицит энергоносителей и непрерывный рост тарифов.

Анализируя динамику развития законодательной базы на примере США и России видно, что основное развитие законодательной и нормативной базы ЭС осуществлялось на уровне регионов (штатов и губерний) [2, 3].

Шесть лет опыта работы с облгосадминистрацией Запорожской области по развитию законодательной базы ЭС показали, что все основные новации в проектах документов не проходят фильтра юридического управления - право на внесение каких либо существенных изменений принадлежит Киеву.

Зная обстановку в других областях, выражу уверенность, что недостатка в инициативах по совершенствованию правовой и законодательной базы ЭС на местах в Украине не было. Имеет место отсутствие права на эти изменения, даже в порядке эксперимента (Запорожье, Мукачево, Николаев и др.)

За 6 прошедших лет в Верховной Раде не рассматривались законодательные акты развития ЭС.

Очевидно, что в государстве с унитарным устройством, базовый закон непрямого действия должен быть дополнен рядом законов прямого действия.

В Украине на данный момент сложилось положение, когда единственным инициатором совершенствования законодательной базы стал Госкомитет по ЭС. И нужно отдать должное Госкомитету по ЭС - они начинали с чистого листа. Однако, его положение в Кабмине Украины не позволило преодолеть естественное сопротивление основных министерств - Минфина и Минэкономики, защищающих свои, ведомственные интересы. Через фильтр согласований этих министерств прошла малая часть законодательных инициатив, а те, что прошли, выглядят тощими и общипанными. Например, известное положение о стимулировании коллективов и отдельных лиц за экономию энергоресурсов [4] (кстати, единственный документ в этом плане за 6 лет), разрешает субъектам хозяйствования относить на себестоимость (т.е. уменьшать базу налогообложения прибыли) 30% от фактически полученной экономичности энергоресурсов при условии выплаты указанных средств, как дополнительной премии, к заработной плате.

Но этого и раньше никто не запрещал, уровень зарплаты не лимитировался, а затраты на фонды потребления относились на себестоимость (при условии выплаты соответствующих налогов).

Как не неловко, но нужно признать, что после принятия базового Закона в Украине не создано дееспособных законодательных решений по тарифным и налоговым стимуляторам развития ЭС; по административной, бюджетной и инвестиционной политике на трех базовых уровнях хозяйствования (государство, область, город).

В стране, находящейся в постоянном энергетическом кризисе, законодательная и исполнительная ветви власти стабильно демонстрируют отношение к развитию ЭС, как ко второстепенной проблеме, прежде всего на уровне принятия дееспособных законодательных и нормативных актов.

В докладе на конференции в Крыму летом прошлого года о развитии рынка услуг в сфере ЭС Запорожской области [5] я привел текущую оценку объема этого сегмента рынка - не более 1% от его настоящего потенциала.

Нет сбыта и в сегменте рынка энергоэффективного оборудования (турбодетандерных установок, счетчиков, регулируемых приводов и т.д.)

Только один пример, характерный для сферы потребления - тенденции к значительному росту потребления воды, тепла и электроэнергии в жилом секторе за 6 последних лет заметны невооруженным глазом. Ухудшившаяся эксплуатация многоэтажных зданий (открытые двери, разбитые окна, сквозняк в подъездах и лифтовых шахтах) приводит к значительным (до 30-40%) перерасходам тепла по сравнению с прошлыми периодами. Жильцы утепляют отдельной квартиры, тепловые хозяйства снижают свои потери на сетях и в котельных, а у домов собственников нет - сюда проваливаются огромные (только по Запорожью) неконтролируемые потери, оплату которых кто-то должен осуществлять. устранение этого вида потерь не требует больших затрат, технически убрать эти потери достаточно просто.

Эта ситуация возникла, практически, по всей Украине и именно население фактически переплачивает десятки миллионов долларов в каждый топливный сезон от уровня своих естественных потребностей. И таких, массовых, легкоустранимых потерь достаточно много, например, текущие унитазы (50-70% водопотребления в городах Украины).

У истоков этих явлений лежит сущ- щее положение дел с законодательной и нормативной базой ЭС.

приложении [6] к этому докладу предлагается анализ несоответствия существующих хозяйственных отношений в секторе теплосбережения.

2.Основные мотивы заинтересованности частного бизнеса в развитии ЭС в Украине

Основной целью частного бизнеса является получ. прибыли - систематически и неустанно. Необходимость выживать и побеждать в конкурентной борьбе - вечный двигатель прогресса и в ЭС тоже. Наш бизнес - помогать беречь энергию и деньги другим - за это ЭСКО берут свои деньги. Развитие ЭС в Украине для компаний типа ЭСКО не абстрактный лозунг, а вполне конкретная цель - они запрограммированы на реализацию этой функции от рождения.

И вполне понятны мотивы ЭСКО по развитию и поддержке законодательной и нормативной базы ЭС в Украине. Особенно необходимо подчеркнуть рыночную направленность этой базы и ее дееспособность - это два основных критерия, которые должныбыть взяты за основу.

Предлагается краткая оценка содержания и практики применения двух основных документов - Закона Об энергосбережении и Государственной комплексной Программы Украины по энергосбережению.

Полагаю, что прошло достаточно много времени, чтобы оценки рыночной направленности и дееспособности этих документов содержали меньше субъективизма.

Предлагаются дополнительные параметры оценки этих документов указанным выше критериям, в т. ч.:

а) экономические стимуляторы ЭС,:

налоговые стимуляторы;

тарифные стимуляторы;

б) регуляторы хозяйственных отношений:

административная политика;

инвестиционная политика;

бюджетная политика.

3.Экономические стимуляторы

Не повлечет сомнения тезис о том, что налоговых стимуляторов развития ЭС в налоговом законодательстве Украины нет и не было.

Тарифных стимуляторов развития ЭС в Украине также нет. И не было, а существующая тарифная политика зачастую вредит развитию ЭС.

Существуют два косвенных тарифных стимулятора ЭС : тарифы на электроэнергию, дифференцированные по зонам суток и отдельный, более низкий тариф на газ для жилого сектора при приборном учете (по сравнению с расчетным способом учета).

Для владельца дома или предприятия, безусловно, есть собственные экономические стимулы ЭС. Но исполнительная и законодательная власть в Украине не создали и, последовательно, в течении множественных лет, игнорируют примат экономических стимуляторов, прежде всего, в законодательной и нормативной базе.

Раздел 2 базового Закона Экономический механизм энергосбережения (по сути, базовой раздел Закона) написан так, что за 6 лет практики применения Закона государство не смогло создать дееспособных механизмов его реализации и об этом можно только сожалеть.

Та же судьба у ключевого раздела 5.3 ГКП ЭС Формирование экономической среды развития энергосбережения. Авторы Программы достаточно четко, по годам (1996-2000 г.г.), определили порядок создания экономических стимуляторов - но за 5 лет не реализован ни один из предлагаемых механизмов.

Очевидно, необходим Закон Украины прямого действия с условным названием Тарифная политика ЭС и дополнения к Налоговому Кодексу, где не должно быть налоговых льгот, и должныбыть механизмы налоговых стимуляторов развития ЭС, прежде всего, на основе принципа самоинвестирования.

Без законодательного и правового укрепления экономических стимуляторов развития ЭС не может быть развития бизнеса ЭС в Украине - полагаю, что абсолютный приоритет должен быть отдан решению именно этого вопроса.

4.Административная политика

Необходимо четко определить правила игры м. основными игроками - государство - регионы - муниципалитеты - предприятия. У кого какие права и какие обязанности?

С нашей позиции необходим отдельный Закон Украины, четко определяющий административную политику ЭС в нашем государстве на основе разделения прав и обязанностей на базовых уровнях хозяйствования страны.

И так же один важный момент административной политики - соотношение управления и регулирования. Точка зрения ЭСКО однозначна - основой административной политики должно быть непрямое регулирование развитием ЭС.

При вводе механизмов прямого управления - они должныбыть установлены на конкретный срок и для решения конкретных задач - их действие должно быть жестко ограничено.

Также необходим законодательный механизм прямого действия - Административная политика ЭС.

5.Инвестиционная и бюджетная политика

В Программе, раздел Источники, механизм финансирования и инвестиций в ЭС потребность в инвестициях оценивается в 16.8 млрд. $ на период до 2010 года (16 лет), т.е. примерно по миллиарду $ в год. Предполагалось, что инвестиции в не капиталоемкие мероприятия за 1995-2000 г.г. составят 3.8 млрд. $.

5 планируемых лет прошли и реальные инвестиции в ЭС Украины составили в десятки раз меньшую цифру (100-120 млн. $ за 5 лет - экспертная оценка). Характерным примером является судьба УкрЭСКО - компании, имеющей кредитную линию от ЕБРР в 30 млн. $, но так и не сумевшую потратить их в Украине - стране с наибольшим потенциалом энергоэффективности в мире. Этот парадокс запрограммирован существующей (а точнее сказать, несуществующей) инвестиционной политикой ЭС в Украине.

Необходимо, чтобы реализация инвестиционной политики ЭС в Украине была реализована целевым Законом, прежде всего, на основе принципа самоинвестирования [7]. Экономия (прибыль), полученная от ЭС, должна получить налоговый кредит при условии ее вложения в следующий проект ЭС. По сути, государство должно ввести ЭС, как особый режим хозяйствования, под своим долгосрочным протекторатом.

Еще одним основным моментом инвестиционной политики является гарантии возврата вложенных средств в проекты ЭС, как для зарубежных, так и для отечественных инвесторов. Нужно законодательное укрепление механизмов аккумуляции средств для ЭС, но это должныбыть негосударственные и не внебюджетные и отраслевые фонды - эти временные псевдофонды заслуженно не получили развития в Украине.

Сильную поддержку дееспособной инвестиционной политике ЭС в Украине может оказать новая бюджетная политика (государство - регион - муниципалитет). Смысл этой политики хорошо иллюстрируется словами Эдварда Вексея, мэра польского города Бельско-Бяла:

…От доклада, в названии которого встречаются слова сбережение энергии или управление энергией, слушатели обычно ожидают информации о новинках типа тепловых насосов, использования солнечной энергии биомассы и так далее. Люди знают, что наше энергетическое хозяйство попусту тратит много энергии и ожидают чудесных технических решений.

Когда обнаруживается, что это дорого и неэффективно, и не имеет смысла производить тепло дорогими методами, чтобы его попусту тратить, мы ищем решения в модернизации существующих систем. А для этого тоже нужны большие ресурсы. Так создается замкнутый круг: оплачиваем большие счета потому, что у нас нет средств на модернизацию, которая позволит нам платить меньше. Чтобы разомкнуть этот круг, нужно решительное вмешательство - нужно выполнить первый шаг модернизации, пусть и небольшой. Полученные сбережения станут базой для создания револьверного (возобновляемого) фонда модернизации (если она не будет съедена, т.е. не будет истрачена на решение другого задания…

Реализация этой политики должна основываться на трех принципах:

средства на ЭС в бюджетах всех уровней должны планироваться как фиксированная доля от платежей за энергообеспечение;

использование этих средств должно быть только целевое и на револьверной основе;

реализация проектов должна осуществляться на основе тендеров и прозрачности.

6.Механизмы совершенствования правовой и законодательной базы ЭС и мониторинг результативности

Предлагается создать рабочую группу при ГК ЭС из представителей муниципалитетов (Ассоциация городов Украины), облгосадминистраций и частного бизнеса ЭС (АЭСКО) в задачи, которой войдет следующее:

подготовка исходной рабочей записки;

сбор предложений из регионов, муниципалитетов и их обсуждение с привлечением ведущих украинских СМИ;

подготовка депутатской группы в Верховной Раде;

подготовка пакета законодательных актов для внесения в ВР Украины;

укрепление технологии перфоманс-контрактов в рамках хозяйственного и договорного права Украины;

5 лет ушло на испытания прямого пути создания законодательной и нормативной базы ЭС в Украине - инициаторы - Госкомитет по ЭС - министерства - ВР или президент м. ведомствами Кабинета Министров Украины. В результате компромиссов при согласовании проектов документов остается голый текст, что заведомо обрекает законотворчество на формальный и недееспособный исход. И, конечно же, жаль потерянного времени. Эти потери для страны с населением 50 миллионов человек оборачиваются десятками миллиардов долларов непроизводительных потерь и затрат энергоресурсов.

Экспертные оценки показывают, что при переходе Украины на дееспособный режим ЭС с 1991 года необходимости в российском и туркменском газе уже не было бы, нам вполне достаточно его собственной добычи и поступлений за транзит.

Нужен другой, более экономный и дееспособный механизм создания законодательной и нормативной базы нашего государства и нужно не выдумывать велосипеды - большая часть этих механизмов уже испытана в других странах и их нужно брать за основу. Дополнительно, к рабочей группе, нужна наблюдательная группа из представителей США, стран Центральной и Восточной Европы с рекомендательными функциями, и функциями мониторинга результативности законодательных и нормативных актов в сфере ЭС Украины. Мы могли бы использовать рекомендации коллег так же на этапе обсуждения проектов документов. Сам же механизм прозрачности и международного внимания к этой проблеме заставил бы задуматься множественных чиновников в нашем небогатом государстве.

Необходимо подготовить и провести в 2001 году двухдневный семинар по обмену опытом в развитии законодательной и нормативной базы ЭС с участием:

представителей энергетических офисов (агентств) США и Европы;

начальников отделов и управлений ЭС из облгосадминистраций и ключевых муниципалитетов Украины;

представителей Ассоциаций ЭСКО США, Европы и Украины;

Результаты дискуссий осветить в украинских СМИ.

Перечень литературы

www.cenef.kiev.ua (чинні акти законодавства (нормативного характеру) у сфері енергозбереження).

2a. TexasEnergy Performance Based Contracts. Guidelines and ApprovalProcess for Institutions of Higher Education and State Agencies. Texas Higher Education Coordinating Board. General Services Commission, State Energy Conservation Office. Texas Energy Coordination Council . Revised: September 4, 1998 (Перфоманс-контракты в штате Техас. Руководящие принципы).

2b. California’s 1999 Large Non-Residential Standard Performance Contract Program Procedures Manual . July 14, 199 Version (Руководство по процедурам стандартного перфоманс-контракта штата Калифорния).

2c. Guide to Energy Performance Contracting. Prepared by: South Carolina Energy Office. June 1998 (Руководство по энергетическим перфоманс-контрактам штата Южная Каролина)

3а. Постановление Правительства Москвы № 566 от 28 июля 1998 года О мерах по стимулированию энерго- и водосбережения в Москве.

3b. Материалы webmaster@www.es.tomsk.ru - Нормативно-правовая база энергосбережения Томской области РФ.

3c. Нормативно-правовая база ЭС Челябинской области РФ.

Наказ Держкоменергозбереження та Мінекономіки від 21.06.2000 р. № 47/12 Про затвердження Положення про матеріальне стимулювання колективів і окремих працівників підприємств, організацій та установ за економію паливно-енергетичних ресурсів. Зареєстровано в Мінюсті 10.07.2000 р. за 405/462 Рішенням від 12 липня 2000 р. № 4766 внесено до Єдиного реєстру нормативних актів з присвоєнням реєстраційного коду 16258/2000.

Формирование рынка услуг в сфере энергосбережения Запорожской области. В.А. Степаненко, ЭСКО Экологические Системы. Выступление на семинаре в Крыму 25.06-01.07.2000 г.

Энергосбережение у потребителей тепловой энергии в бюджетной и жилищной сферах коммунального хозяйства Запорожской области. Записка. Подготовлена В.А. Степаненко, ЭСКО Экологические Системы, декабрь 2000 г.

7a. Пояснительная записка к механизмам «самоинвестирования» прибыли, полученной от энергосбережения и энергоэффективности субъектами хозяйствования в Украине. Подготовлена межрегиональной рабочей группой комиссии Кучма-Гор.1999 г.

7b. аналитический анализ предложений по реформе Закона Украины «О налогообложении прибыли предприятий» применительно к энергосбережению. Записка. Подготовлена В.А. Степаненко, ЭСКО-ВОСТОК. 12.05.1999 г.